TSJ Regiones - Decisión

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil SERVICIOS Y MANTENIMIENTO CALZADILLA C.A. inscrita en el Registro Mercantil Primero del Municipio Caroní del estado Bolívar, anotada bajo el N° 59, Tomo A N° 13, folios 390 al 397, representada judicialmente por los abogados MARIA BERMUDEZ, JOSE DAVID RAMOS, HERNAN JOSE RAMOS ROJAS y NELSON DIAZ MOTA, en contra de la providencia administrativa N° SS-2006-00040, dictada en fecha 16 de enero de 2006, por la Inspectora Jefe de la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz Estado Bolívar, que declaró infractora a la recurrente e impuso multa por la cantidad de Bs. 14.175.000 (actual Bs. F. 14.175), se procede a dictar sentencia con la siguiente motivación.

I. ANTECEDENTES

Los actos relevantes a la resolución de la controversia que trae la presente causa, son los siguientes:

I.1. Mediante demanda presentada en fecha 12 de junio de 2006, la sociedad mercantil SERVICIOS Y MANTENIMIENTO CALZADILLA C.A. ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad en contra de la providencia administrativa N° SS-2006-00040, dictada en fecha 16 de enero de 2006, por la Inspectora Jefe de la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz Estado Bolívar, que declaró infractora a la recurrente e impuso multa por la cantidad de Bs. 14.175.000 (actual Bs. F. 14.175).

I.2. Mediante auto dictado el 19 de junio de 2006, se admitió el recurso interpuesto, ordenándose el emplazamiento de la Procuradora General de la República, la notificación del Fiscal del Ministerio Público y de la Inspectora del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, Estado Bolívar.

I.3. Practicadas la citación y notificaciones ordenadas, mediante auto de fecha 02 de agosto de 2007, se ordenó expedir el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue consignado mediante diligencia de fecha 18 de septiembre de 2007, por la parte recurrente debidamente publicado en Ultimas Noticias.

I.4. En fecha 28 de noviembre de 2007, se celebró la audiencia oral con la comparecencia del abogado Hernán José Ramos Rojas, en su condición de apoderado judicial de la parte recurrente, no se abrió la causa a pruebas, se dio inicio a la primera relación de la causa, por diez audiencias, sin acto de informes y se fijó la segunda relación de la causa de 20 días hábiles y el lapso de 30 días hábiles para dictar sentencia.

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISION

II.1. La parte recurrente la sociedad mercantil SERVICIOS Y MANTENIMIENTO CALZADILLA C.A. ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad en contra de la providencia administrativa N° SS-2006-00040, dictada en fecha 16 de enero de 2006, por la Inspectora Jefe de la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz Estado Bolívar, que declaró infractora a la recurrente e impuso multa por la cantidad de Bs. 14.175.000 (actual Bs. F. 14.175), alegando que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad por ausencia de causa o causa falsa, inmotivación, abuso o exceso de poder, silencio de pruebas y desviación de poder derivado de una parcial apreciación de las pruebas, de los hechos e inadecuada aplicación e interpretación del derecho. Se citan los alegatos que a tal efecto esgrimió:

“…el organismo administrativo de trabajo, para declarar con lugar el procedimiento de sanción tendente a la imposición de multas lo hace incurrir a nuestro criterio en los vicios de: ausencia de causa, o causa falsa, in motivación, abusos o exceso de poder, silencio de pruebas y desviación de poder derivadas de una parcial apreciación de las pruebas, de los hechos y una evidente e inadecuada aplicación e interpretación del derecho…

…de la LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN, CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE DEL TRABAJO (LOPCYMAT) publicada en data 26 de julio 2005, Gaceta Oficial Nº 38.236, se evidencia palmariamente que dichas atribuciones las plasma la ley a favor del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INSAPSEL) en sus art. 12.2 y 18 (LOPCYMAT) ergo, como pretender imponer sanciones, por hechos cuya valoración le corresponde a otro órganos gubernamentales, lo que constituye a las claras evidente usurpación de funciones, acto este que consideramos per se nulo absolutamente en consideración al contenido entres otros ex art. 138 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…

En este mismo orden de ideas debe denunciarse igualmente la infracción de los artículos 12, 243.4, 243.5, 506 y 509 CPC. En relación a los artículos 9, 12.5, 18, y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al dejar constancia la autoridad administrativa, que en la oportunidad de presentar sus alegatos la empresa SERVICIOS Y MANTENIMIENTO CALZADILLA, consigno una serie de legajos probatorios, que al parecer no fueron ratificados en el escrito probatorio razón por la cual no fueron valorados en ese procedimiento, por cuanto a criterio de quien decide esos fueron presentados en forma extemporánea por prematuros, cuando real y efectivamente la representación de la empresa presento escrito pormenorizado y apostillado de pruebas, donde hizo valer las presentadas aparte presento otras que considero pertinente…

…en la providencia administrativa que se impugna al pretender establecer la autoridad administrativas sanciones pecuniarias ex Art. 633 y 642 Ley Orgánica del Trabajo, fundadas en normativas sustantivas derogadas (Art. 6 y 35 LOPCYMAT 18 de julio de 1986, Gaceta Oficial 3.850 derogadas por disposición derogatoria primera LOPCYMAT 26 de julio de 2005 gaceta oficial 38.236), tal como quedo establecido en los renglones 4 y 5 del referido acto…”.
II.2. Destaca este Juzgado Superior que el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra el principio de legalidad de las sanciones, que abarca tanto el ámbito penal como el derecho administrativo sancionador, dispone que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes, en consecuencia, nuestra Constitución no sólo garantiza al justiciable el derecho a su defensa en los procesos judiciales o administrativos, sino a no ser sancionado por actos que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones por leyes preexistentes, el referido dispositivo recoge así el llamado principio nullum crimen nulla poena sine lege, propio del derecho penal y, por aplicación analógica, del derecho administrativo sancionador, sin menoscabo de la preeminencia que en sí mismo tiene el principio de legalidad dentro del derecho administrativo, al ser uno de los principios fundamentales que lo informan, citándose el criterio jurisprudencial sobre tal mandato de tipicidad formal, dictado por la Sala Constitucional en sentencia N° 2.338, en fecha 21 de noviembre de 2001, estableció que la aplicación del principio de la legalidad de los delitos, faltas y las penas, ha sido extendido a las diversas ramas del Derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas administrativas, por lo que actualmente se habla de postulados del Derecho Sancionatorio; de manera que, resulta necesaria la tipificación legal previa de los hechos calificados como delitos o faltas y la anticipada consagración de la medida sancionatoria que le corresponda, y que se cita parcialmente:

“Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal, las remisiones “genéricas” que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos “delegados”.

En este mismo sentido observa esta Sala, que el principio de la legalidad en materia sancionatoria -invocado por la parte accionante como lesionado-, está estrechamente vinculado a otro principio reconocido como el de la tipicidad de los delitos, conforme al cual, no existe delito sin ley previa que lo consagre, es decir, que toda conducta que constituya un delito, así como las sanciones correspondientes deben estar previamente estipuladas en una disposición normativa, general y abstracta (desde el punto de vista formal) que los defina, pues se entiende que tales sanciones afectan o inciden de manera directa e individual sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, por lo que en este caso, no le estaría dado al legislador hacer remisiones “genéricas” para que, mediante un reglamento se establezcan delitos o sanciones relacionados con la Ley de que se trate.

Así, en aras de la seguridad jurídica que debe existir en todo Estado de Derecho, le corresponde a la ley definir todas aquellas conductas que pudieran calificarse como delitos y que por tanto, acarrearían penas y sanciones, tal exigencia se encuentra consagrada en la norma prevista en el artículo 49, numeral 6 de la Constitución vigente cuando dispone que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y en consecuencia,“(...) 6. [n]inguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

La aplicación del principio de la legalidad de los delitos, faltas y las penas no resulta exclusivo del Derecho Penal sino que se ha sido extendido a las diversas ramas del Derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas administrativas, por lo que actualmente se habla de postulados del Derecho Sancionatorio; de manera que, resulta necesaria la tipificación legal previa de los hechos calificados como delitos o faltas y la anticipada consagración de la medida sancionatoria que le corresponda, y por ello, no podría una ley contener formulaciones genéricas en materia sancionatoria y dejar en manos del Ejecutivo la determinación de los hechos o conductas ilícitas, pues de esta manera se abre la posibilidad de que, en la medida en que se presenten nuevos supuestos jurídicos, se establezcan hechos posteriores que originen tipos delictivos, en cuyo caso la ley estaría delegando la potestad normativa en materia de tipificación de delitos a futuros actos de contenido normativo pero de carácter sublegal (Resaltado de este Juzgado).

En este mismo sentido, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa, en sentencia N° 421, de fecha 04 de mayo de 2004, la Sala Político Administrativo decidió:

“En lo que se refiere al campo sancionador administrativo propiamente dicho, el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, este principio implica la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.
Sobre este aspecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fallo de fecha 5 de junio de 1986, (caso: Difedemer C.A.), señaló lo siguiente:

"(...) El principio constitucional de la legalidad en materia sancionatoria (nullum delictum, nulla poena sine lege) expresado en el ordinal 2º del artículo 60 de la Constitución Nacional, según el cual "nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta" no se limita exclusivamente, como bien lo advierte la recurrente, al campo penal, ya que su fundamentación y finalidad es la de proteger al ciudadano de posibles arbitrariedades y abusos de poder en la aplicación discrecional de penas y sanciones, sean de tipo penal o administrativo (...)".
II.3. Observa este Juzgado que la providencia impugnada después de determinar que la empresa recurrente incurrió en las faltas establecidas en los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, procedió a imponerle multa por la cantidad de Bs. 14.175.000 (actual Bs. F. 14.175), con la siguiente motivación:

“SEXTO: Que en razón de lo anterior, es deber de este Despacho considerar a la entidad mercantil SERVICIOS Y MANTENIMIENTOS CALZADILLA, C.A., incursa en las Infracciones descritas en el precedente particular (Art. 633, 642 LOT), de conformidad con lo establecido en el artículo 647 “e” de la Ley Orgánica del Trabajo. Y Así se establece.

Por las razones antes expuestas esta Inspectoría del Trabajo, “ALFREDO MANEIRO” de Puerto Ordaz, en uso de las atribuciones que le confiere la ley, declara INFRACTOR, a la Sociedad Mercantil SERVICIOS Y MANTENIMIENTOS CALZADILLA, C.A., de las infracciones establecidas en los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo. En consecuencia de lo anterior, vista la actitud asumida por la empresa de no atender el requerimiento ordenado por el funcionario competente en su carácter de Supervisor del Trabajo y de la Seguridad Social e Industrial, cuyo incumplimiento incide en detrimento de las condiciones de trabajo para su personal, que según al folio uno (01) del presente expediente del procedimiento de imposición de Multa, asciende al total de 35 trabajadores perjudicados; se le impone al infractor Multa aplicando el límite máximo o mínimo en lo que corresponda, considerando el número de trabajadores perjudicados, multiplicado considerando el salario mínimo mensual vigente en la Capital de la República, tal y como lo establece el artículo 653 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual según Decreto Nº 3.628 publicado en la Gaceta Oficial Nº 38.174 de fecha 27/04/2005, es en la actualidad de Bolívares CUATROCIENTOS CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bds. 405.000,00), todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 644 ejusdem; en consecuencia a continuación se detalla la cuantificación de la multa Impuesta:

Por la violación establecida en el artículo 633 de la LOT, el equivalente a (1/2) de salario mínimo, multiplicado por la totalidad de trabajadores perjudicados (35), lo cual asciende a la cantidad de SIETE MILLONES OCHENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 7.087.500,00), que corresponde al límite medio de la sanción.

Por las violaciones establecidas en el artículo 642 de la LOT, el equivalente a medio (1/2) salario mínimo multiplicado por la totalidad de trabajadores perjudicados (35), lo cual asciende a la cantidad de SIETE MILLONES OCHENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 7.087.500,00), que corresponde al límite medio de la sanción. Lo que arroja un total de multa impuesta por la cantidad de CATORCE MILLONES CIENTO SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 14.175.000,00)...” (Resaltado de este Juzgado Superior).

La parte recurrente manifiesta que la providencia impugnada al imponer tal sanción, incurrió en falso supuesto de derecho, procede este Juzgado Superior a resolver con prioridad la denuncia de falso supuesto interpuesta, ya que, que de ser procedente acarrea la nulidad absoluta del acto, tal como lo ha sostenido la Sala Político Administrativo, “el vicio de falso supuesto de hecho se manifiesta cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión; y el falso supuesto de derecho cuando la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado vicios que acarrean la nulidad absoluta de la actuación administrativa” (Cfr. SPA sentencia N° 00051 de fecha 11 de enero de 2006). En este sentido, el acto impugnado sustentó la sanción en los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, que disponen:

“Artículo 633. En caso de infracciones relativas a las condiciones de higiene y seguridad industrial, se le impondrá al patrono infractor una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos, y se le notificará que debe subsanar la incorrección a la mayor brevedad. Si no obedeciere esta notificación en el término que prudencialmente se le fijare, incurrirá en una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a cuatro (4) salarios mínimos.

Artículo 642. Toda desobediencia a citación u orden emanada del funcionario competente del Trabajo, acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo”.

De la simple lectura de las normas transcritas (interpretación literal), observa este Juzgado Superior que la Administración le impuso a la empresa recurrente una sanción no prevista en la Ley, y por ende, aplicó indebidamente los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que, el límite máximo de las sanciones de multa previstas en la citadas normativas es de uno (1) a dos (2) salarios mínimos y para la aplicación del referido límite máximo de la sanción, conforme los parámetros establecidos en el artículo 644 eiusdem, debe analizar la Administración, el mérito de las circunstancias agravantes o atenuantes que concurran en el caso concreto, debiendo compensarlas cuando las haya de una u otra especie; en todo caso se considerará la mayor o menor entidad de la infracción, la importancia de la empresa, explotación o establecimiento, el número de personas perjudicadas y cualquiera otra circunstancia que estimare el funcionario respectivo con criterio de equidad, es decir, tales circunstancias las debe aplicar la Administración para imponer el límite máximo de la multa, pero en ningún caso, la norma la autoriza para multiplicar el límite mínimo o máximo de la sanción, por el número de trabajadores de la empresa, como lo hizo la providencia impugnada, incurriendo en un evidente falso supuesto de derecho, al imponer una multa aproximada de 35 salarios mínimos, superando con creces el límite máximo de 2 salarios mínimos previsto en las citadas normas, en consecuencia condenó a la recurrente con una sanción no prevista en las normas en que sustentó su actuación, y por ende, debe este Juzgado Superior, sancionar con la nulidad absoluta el acto cuestionado, de conformidad con lo establecido en los artículo 25 y 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo, al haber detectado este Juzgado que el acto impugnado adolece de un vicio de nulidad absoluta, no se analizan las demás vicios denunciadas, por ser innecesario tal desgaste de la jurisdicción. Así se decide.

III. DISPOSITIVA

En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil SERVICIOS Y MANTENIMIENTO CALZADILLA C.A. en contra de la providencia administrativa N° SS-2006-00040, dictada en fecha 16 de enero de 2006, por la Inspectora Jefe de la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz Estado Bolívar, que declaró infractora a la recurrente e impuso multa por la cantidad de Bs. 14.175.000 (actual Bs. F. 14.175), la cual se declara NULA.

Publíquese, regístrese, déjese copia certificada de la presente decisión en el Tribunal.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, doce (12) de marzo de 2008. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

LA JUEZA
BETTI OVALLES LOBO
LA SECRETARIA TEMPORAL
MARIA ISABEL IGLESIAS

Publicada en el día de hoy, doce (12) de marzo de 2008, con las formalidades de ley, siendo las dos de la tarde (2:00 p.m.). Conste.

LA SECRETARIA TEMPORAL
MARIA ISABEL IGLESIAS
Exp. Nº 11.306