REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar
ASUNTO: FP11-N-2010-000057
En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL incoado por la ciudadana GLADYS BLANCO GUZMAN, titular de la cédula de identidad Nº 8.691.315, representada judicialmente por el abogado Jesús Vidal, Inpreabogado Nº 132.40, contra la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO ANZOATEGUI mediante la cual la destituyen del cargo de Secretaria Ejecutiva I., se procede a dictar sentencia en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
Los actos procesales relevantes que trae la presente causa son los siguientes:
I.1. De la pretensión. Mediante escrito presentado en fecha primero (1º) de marzo de 2010, la representación judicial de la parte querellante, interpuso formal recurso de nulidad contra la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO ANZOATEGUI mediante la destituyen del cargo de Secretaria Ejecutiva I.
I.2. De la admisión del recurso. Mediante sentencia dictada en fecha cuatro (04) de marzo de 2010 se admitió el recurso, ordenando las notificaciones y citación de ley.
I.3. Mediante auto dictado el diecinueve (19) de marzo de 2010, se ordenó comisionar al Juzgado del Municipio Independencia de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, a los fines de practicar la citación del Presidente del concejo Municipal del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui y el emplazamiento de la Síndico Procuradora del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui.
I.4. Mediante acta levantada el día veintiocho (28) de abril de 2011 se celebró la audiencia preliminar con la comparecencia del apoderado judicial de la parte recurrente abogado Jesús Vidal, inpreabogado Nº 132.440. Asimismo compareció el abogado Ángel Lezama, inpreabogado Nº 82.083, en su carácter de Síndico Procurador del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui. Se dejó constancia que la parte recurrida expuso la voluntad de su representada de no llegar a acuerdo conciliatorio. Finalmente el Tribunal ordenó la apertura del lapso probatorio conforme lo dispone el artículo 105 del Decreto Ley del Estatuto de Función Pública.
I.5. En fecha diez (10) de mayo de 2011, el abogado Jesús Rafael Vidal, en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrente, presentó escrito de promoción de pruebas.
I.6. Mediante auto dictado el cinco (05) de octubre de 2011, la Jueza Temporal, se abocó al conocimiento y decisión de la presente causa, en virtud de su designación por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia, para suplir las vacaciones anuales 2007-2008, 2009-2010, 2010-2011 de la Jueza Titular de este Despacho.
I.7.- Mediante acta levantada el día cinco (05) de octubre de 2011se celebró la audiencia definitiva, dejándose constancia que ninguna de las partes compareció a dicho acto, señalándose que la el dispositivo del fallo será dictado dentro de los cinco días de despacho siguiente de conformidad con el artículo 107 del Decreto Ley del Estatuto de Función Pública.
I.10. En fecha trece (13) de octubre de 2011, este Juzgado dictó el dispositivo de la sentencia, declarando CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL incoado por la ciudadana GLADYS BLANCO GUZMAN, contra la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO ANZOATEGUI, mediante la cual se destituye a la recurrente del cargo de Secretaria Ejecutiva I, en consecuencia se declara NULA la referida Resolución y se ordena la reincorporación de la recurrente al cargo de Secretaria Ejecutiva I adscrita al Concejo Municipal del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui o a uno de igual o similar jerarquía y remuneración, asimismo se ordena la cancelación de su sueldo y demás beneficios dejados de percibir desde la fecha de su destitución hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que con el tiempo haya experimentado, salvo aquellas que impliquen la prestación efectiva del servicio, a tales efectos se ordena realizar experticia complementaria del fallo, a los fines de determinar la cancelación de lo supra indicado. De conformidad con el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se procederá a publicar íntegramente el fallo, dentro de los diez (10) días de despacho siguientes.
Este Tribunal estando dentro de la oportunidad legal para publicar el fallo íntegro, pasa a emitir la motiva del dispositivo en los siguientes términos:
II.- DE LA FUNDAMENTACION DE LA DECISION
Sentado lo anterior, corresponde a este Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo decidir la querella interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Observa este Juzgado que la ciudadana GLADYS BLANCO GUZMAN, titular de la cédula de identidad Nº 8.691.315, pretende la nulidad de la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO ANZOATEGUI mediante la destituyen del cargo de Secretaria Ejecutiva I, denunciando que adolece de: i) violación al debido proceso, ii) violación a la estabilidad en el trabajo y iii) vicios de ilegalidad, según los numerales 1º, 4º y 5º de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativa.
II.1. Antes de pasar a pronunciarse sobre estos presupuestos, es menester determinar la condición de funcionario de carrera o de libre nombramiento o remoción de la recurrente.
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Constitución derogada, se establecía que ‘la ley establecerá la carrera administrativa mediante normas de ingreso, egreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de empleados de la administración Pública Nacional….’ Allí se contenían los principios programáticos que regirían la carrera administrativa y que serian desarrollados en principio por la Ley de Carrera Administrativa. Así mismo los Órganos Competentes Estadales o Municipales dictarían sus propias normas de Carrera Administrativa, sin contradecir la Ley Nacional.
Se establecían ciertos requisitos para el nombramiento, el cual se verificaba mediante un acto unilateral, no discrecional, pues era necesariamente consecuencia del concurso, de acuerdo al artículo 35 de la derogada Ley.
Asimismo, era posible realizar nombramientos provisorios o interinos de acuerdo a ciertas circunstancias y los candidatos debías ser evaluados en un lapso prudencial, el cual no excedería de seis meses y de acuerdo al Reglamento de la citada Ley, se podía considerar ratificado el funcionario no evaluado, si transcurrido el tiempo no se hubiere evaluado, por cuanto no podía el funcionario cargar con la inactividad de la administración en el cumplimiento de sus obligaciones.
La nueva Constitución en su artículo 146, señala que los cargos en los órganos de la administración pública son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte. Añade el mencionado artículo que el ingreso de los funcionarios públicos y funcionarias públicas a la carrera es por concurso público.
Posteriormente a ello, establece la referida norma que el ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia y, que el ascenso en los cargos de carrera estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.
En atención a ello, se aprecia que el constituyente consagró en el referido artículo una regla que establece una directriz para los órganos de la Administración Pública, concebida en que sólo puede ser funcionario de carrera quien previamente haya sido sometido a un concurso público, por lo tanto, la misma se consagra como una regla de aplicación inmediata en el tiempo.
En consecuencia, y así lo ha sostenido en forma reiterada la jurisprudencia sede Constitucional, que a partir de la publicación del Texto Constitucional en la Gaceta Oficial, todo ciudadano para ostentar la condición de funcionario de carrera debe someterse a un concurso público ordenado por la Administración Pública, previo cumplimiento de los requisitos indispensables y especiales para el ejercicio del cargo solicitado (Sentencia Nº 660/2006).-
Asimismo, el Alto Tribunal actuando en sede Constitucional, estableció que si el querellante ingresó a la Administración Pública con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución y no poseía la cualidad de funcionario de carrera, puede el órgano administrativo, si no se ha efectuado un concurso público, proceder a la remoción del mismo y en consecuencia proceder a efectuar las gestiones rehubicatorias.
En atención a ello, la Sala Constitucional dejó claro que a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -30-12-1999-, la única forma de ingreso a la carrera administrativa será, exclusivamente si el funcionario ha cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 146 ejusdem y en las leyes respectivas (Art. 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública). En consecuencia, salvo que exista una exclusión del ámbito de aplicación de esta Ley, conforme a las excepciones establecidas en el Parágrafo Único del Artículo 1 de la mencionada Ley, y en cuyo caso, se deberá atender al régimen especial, se deberá destacar que el funcionario público aún cuando no sea de carrera administrativa debe cumplir con las formalidades de egreso, según la condición que ostente. Señalando que el órgano Jurisdiccional debe atender a lo establecido en la norma supra (146) y no limitarse a calificar el cargo según las funciones desempeñadas por la parte querellante, sin tomar en cuenta que el ingreso a la carrera administrativa debe ser realizado mediante concurso público. (Sentencia Nº 2149/14/11/07).-
Circunscritos al caso de autos, se observa que la recurrente Gladys Blanco Guzmán ingresó a prestar servicio en fecha 19 de de enero de 2005, vale decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Siendo ello así, resulta necesario para esta Juzgadora traer a colación el criterio establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 2008-1596 de fecha 14 de agosto de 2008, (caso: Oscar Alfonso Escalante Zambrano contra el Cabildo Metropolitano de Caracas), en el cual se estableció que:
“…esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo establece como criterio que el funcionario que, una vez entrada en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, haya ingresado a la Administración Pública -mediante designación o nombramiento- a un cargo calificado como de carrera, sin la realización previamente del debido concurso público, gozarán de estabilidad provisional o transitoria en sus cargos, hasta tanto la Administración decida proveer definitivamente dicho cargo mediante el correspondiente concurso público. Este derecho a la estabilidad provisional nacerá una vez superado el período de prueba.
Esta estabilidad provisional supone, en criterio de esta Corte, que aquel funcionario que se encuentre en la aludida situación de transitoriedad no podrá ser removido, ni retirado de su cargo por causa distinta a las contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 78), hasta tanto el cargo que ocupa temporalmente sea provisto mediante el correspondiente concurso público.
En síntesis, considera este Órgano Jurisdiccional que, en atención a los principios derivados del Estado Social de Derecho y de Justicia establecido en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe reconocerse el derecho a la estabilidad provisional o transitoria, en los términos antes expuestos, al funcionario que haya ingresado por designación o nombramiento a un cargo de carrera, sin haber superado previamente el respectivo concurso...”
En consonancia con el criterio ut supra establecido, considera este Órgano Jurisdiccional que en atención a los principios derivados del Estado Social de Derecho y de Justicia consagrados en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe reconocerse el derecho a la estabilidad provisional o transitoria, en los términos antes expuestos, al funcionario que haya ingresado por designación o nombramiento a un cargo de carrera, sin haber superado previamente el respectivo concurso, y por ende deben cumplirse las formalidades de egreso de un funcionario de carrera, contempladas en los artículos 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Y así ha quedado establecido.
En tal sentido, este Juzgado debe examinar si el cargo desempeñado por la hoy accionante, de Secretaria Ejecutiva I es de carrera o de libre nombramiento y remoción, a tales fines se considera necesario establecer el marco normativo que regula las clases de funcionarios públicos en nuestro ordenamiento jurídico.
Al respecto el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone que los funcionarios de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción, reza:
“Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente.
Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley” (Resaltado de este Juzgado).
El artículo 20 eiusdem, por su parte, dispone que los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza y enumera los cargos de alto nivel, establece textualmente:
“Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza. Los cargos de alto nivel son los siguientes:
1. El Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo.
2. Los ministros o ministras.
3. Los jefes o jefas de las oficinas nacionales o sus equivalentes.
4. Los comisionados o comisionadas presidenciales.
5. Los viceministros o viceministras.
6. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios.
7. Los miembros de las juntas directivas de los institutos autónomos nacionales.
8. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía en los institutos autónomos.
9. Los registradores o registradoras y notarios o notarias públicos.
10. El Secretario o Secretaria General de Gobierno de los estados.
11. Los directores generales sectoriales de las gobernaciones, los directores de las alcaldías y otros cargos de la misma jerarquía.
12. Las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía”.
En relación a los cargos de confianza el artículo 21 eiusdem, señala que serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad y aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, reza:
“Los cargos de confianza serán aquéllos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Ahora bien, la jurisprudencia contencioso administrativa ha reiterado que la Administración debe probar en el proceso las actividades que comprendan confidencialidad desempeñadas por el o la funcionaria calificada de libre nombramiento y remoción, mediante el Registro de Información del Cargo (CPCA 1632/07-12-2000), para que el órgano jurisdiccional pueda conocer cuantitativamente y cualitativamente las funciones desarrolladas por el empleado a quien se califique de confianza, y el Organigrama respectivo a los fines de probar el nivel del cargo ejercido por el o la funcionaria (CPCA 1936-21/12/2000).
Aplicando tales premisas al caso de autos, se observa que la resolución impugnada no contiene razón alguna que evidencie las funciones que desarrollaba la querellante en el cargo de Secretaria Ejecutiva I, tampoco dicho cargo de Secretaria Ejecutiva I se encuadra en los enumerados de alto nivel contemplados en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni la denominación del cargo por sí misma, evidencia alto grado de confidencialidad, por ende, no habiendo la recurrida cumplido con la carga procesal de consignar el Registro de Información del Cargo ni el Organigrama respectivo, se considera que no existen razones suficientes que conlleven a calificar a la recurrente como de libre nombramiento y remoción.
Así las cosas, esta Juzgadora observa que al ente querellado le correspondía la carga procesal, de probar durante el debate judicial que las funciones o actividades que cumplía en razón del cargo que ejercía, calificaban como de confianza, en el presente caso, el ente administrativo querellado no aportó el Registro de Información del cargo, o en su defecto, cualquier otra documentación que reflejara las funciones ejercidas por la recurrente de las cuales se pudiera desprender la confidencialidad del cargo que desempeñaba. Por consiguiente, para su egreso deben cumplir las formalidades establecidas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Y así se declara.
II.3.- Determinado lo anterior, se pasa a resolver, primeramente sobre la denuncia de nulidad absoluta por los vicios de ilegalidad, según los numerales 1º, 4º y 5º de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativa (en adelante LOPA), así como afectada de nulidad relativa. Aduce la recurrente en cuanto al numeral 1º del artículo 19 ejusdem, que al existir violación al debido proceso, por ausencia de procedimiento, falta de apertura del expediente administrativo, y fundamento legal de la remoción, se violenta el contenido del artículo 49 de la Carta Magna y consecuencialmente se debe declarar la nulidad del acto.
En este mismo orden de ideas, denuncia la recurrente que el acto impugnado se encuentra afectado de nulidad absoluta en conformidad con el numeral 4º del artículo 19 de la LOPA. Expresa la trabajadora recurrente que aparte de la ausencia de procedimiento, debe añadir la ilegal actuación de la administración que conllevó a la destitución del cargo de Secretaria Ejecutiva I debe estar sustentada en un supuesto verificable, que no ha mediado ningún trámite previo que permita determinar que el procedimiento se realizó, que tal incumplimiento vicia totalmente el procedimiento.
En este contexto, debe reiterarse una vez más que la falta de procedimiento capaz de producir la nulidad de un acto administrativo debe ser total y absoluta, es decir, aquélla en la que no se le permitió al administrado conocer en forma alguna los hechos que se le imputan ni ser oído o poder defenderse, tal como se indicara supra al destacar el alcance y comprensión de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, y como ha sido sostenido por el alto Tribunal al indicar que “sólo constituyen vicios que acarrean la nulidad absoluta del acto aquéllos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa, además de los que representen una arbitrariedad procedimental evidente”. (Vid. sentencias Nro. 1970 del 17 de diciembre de 2003, caso: Calzados Santa Ninfa, C.A., Nro. 1110 del 04 de mayo de 2006, caso: Fabio Sgalla Vecino y Nro. 01552 del 4 de noviembre de 2009, caso: Banco Plaza, C.A.).
En este mismo orden de ideas, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 570 de fecha 10 de marzo de 2005, caso: Hyundai Consorcio y otros, precisó el carácter fundamental del proceso administrativo y judicial, para hacer valer los derechos de la persona legitimada, señalando que: “(…) el debido proceso comprende un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que se encuentran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, el derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, el derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, el derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, el derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia, y que se desprenden de la interpretación hermenéutica del artículo 49 de la Carta Magna (…)”. Así las cosas, quien suscribe advierte que la inobservancia de las reglas del procedimiento no sólo genera un vicio de nulidad en los actos –artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos–, sino que a su vez, produce una violación a los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, en virtud de que el Administrado debe ser juzgado sin omitir los trámites establecidos por la Ley para otorgarle la oportunidad de defenderse o de presentar sus alegatos.
En el caso sub examine se evidencia de la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009, mediante la cual se destituye a la ciudadana Gladys Blanco Guzmán, encuentra su fundamento en “(…) un proceso de reestructuración ordenada, el cual fue acordado mediante Decreto Nº CM-003-2009, publicado en la Gaceta Municipal el 14 de octubre de 2009 (…)” aprobada dicha medida de reducción de personal por Resolución Nº 007-02-2009.
Siendo esto así, en sintonía con el criterio asumido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los doce (12) días del mes de mayo de dos mil once (2011) (Sentencia Nº 2011-771, Exp. Nº AP42-R-2010-001089). Pasa a revisar el procedimiento de reducción de personal y a tal efecto observa que la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 30 sostiene lo siguiente:
“Los funcionarios de carrera que ocupen cargos de carrera gozan de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia, sólo podrán ser retirados del servicio por las causales contempladas en la presente Ley”.
Una de las causales que permite una legítima abertura al principio de estabilidad que envuelve al funcionario en ejercicio de cargos de carrera, lo constituye la consagrada en el numeral 5 del artículo 78, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual es del tenor siguiente:
“Artículo 78.- El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…omissis…)
5. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente. La reducción de personal será autorizada por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, por los consejos legislativos en los estados, o por los concejos municipales en los municipios”.
Con estrecha dependencia de lo anterior, el órgano o ente afectado por la reducción de personal está constreñido a cumplir inexorablemente con lo estipulado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo texto señala:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.
Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
El fin teleológico de dichas disposiciones normativas tiene por objeto el cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que cobija a todo funcionario público de carrera, principio éste desarrollado tanto en la derogada Ley de Carrera Administrativa como en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y garantizar al funcionario de carrera la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
En tal sentido, el procedimiento a seguir en los casos de reducción del personal, no está erigido en una causal única o genérica, sino que comprende tres situaciones totalmente diferentes, a pesar que sus consecuencias desemboquen en un caudal común como lo es la reducción del personal. Tales circunstancias son del tenor siguiente: “i) las limitaciones financieras; ii) cambio en la organización administrativa del órgano o ente; iii) la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente”.
De ahí que, en atención a lo arriba expuesto, ha señalado nuestra Alzada que el procedimiento aplicable en los casos de reducción de personal se encuentra previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento de Carrera Administrativa, ello así, debe señalarse que el retiro de un funcionario público fundamentado en la referidas causales, merecen la aplicación de un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, que se repliegan en la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida, subsiguiente aprobación, en este caso por el Concejo Municipal y por último, verificados los presupuestos que anteceden, procederse a la remoción y al eventual retiro.
En tal sentido, se considera que en un proceso de reducción de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios. En este orden de ideas, el Organismo debería señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera se vea afectada por un despido arbitrario.
Es por ello que la Administración está en la obligación de elaborar y presentar los informes justificativos que soportan la reestructuración y particularmente la reducción de personal debido a cambios en la organización administrativa. Sin embargo, las razones que motivan la reducción del personal, consagradas en cualquiera de las causales del numeral 5º del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, principian la sucesión sistemática de actos que permitirán estructurar las columnas que soporten una eventual remoción y posible retiro. Nuestro sistema estatutario figura como regla general la estabilidad de los funcionarios públicos de carrera, el cual se sustenta en una norma legal que opone fuertes obstáculos a las destituciones infundadas, remociones improcedentes, y a los procesos de reducción de personal que nacen producto del espíritu arbitrario de parte de quien las ordena.
Por ende, al momento que la Administración inicia un proceso de reestructuración, en razón de cambios en la organización administrativa, que lleve consigo la reducción del personal, en el iter procedimental le corresponderá a la Administración realizar la elección de aquellos funcionarios afectados por la medida de reducción, tal escogencia no se realizará bajo criterios subjetivos y personales. La selección debe realizarse conforme a reglas claras y objetivas, soportadas en un coherente fundamento técnico.
Así las cosas, a la Administración le corresponde establecer un vínculo justificativo que garantice un legítimo contenido al proceso de reestructuración, no obstante, su articulación no implica en absoluto la inscripción dentro de la categoría de potestades discrecionales, y menos aún constituye un obstáculo que prohíba a la función jurisdiccional cuestionar la justificación del referido proceso. La Administración deberá establecer las razones que motivan la reestructuración, y si la misma involucra reducción del personal, subsumir su fundamento en alguno de los supuestos previstos en la Ley. Los cargos que la Administración decrete como afectados por el proceso de reducción del personal, en razón de un cambio en la organización administrativa, serán escogidos en el marco de la objetividad, evaluando su función y utilidad en el ente u organismo de que se trate.
De igual manera nuestra Alzada a estimado que la reducción de personal es una forma de retiro, usada por la Administración, integrada por una serie de actos subsecuentes, que deben llevarse a cabo bajo la luz del principio de legalidad, dentro de los actos procedimentales que deben conllevar a tal retiro, se encuentra, la elaboración de informes justificativos de la medida, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud, aprobación, y finalmente, los actos individualizados de remoción y retiro, de aquellos funcionarios que resultaren afectados por la medida.
Así, el Informe Técnico es elaborado con la necesidad de individualizar el cargo o cargos que serían eliminados y, los funcionarios que desempeñaban dichos cargos, por lo que el organismo querellado debe señalar el por qué es ese cargo y no otro el que se iba a eliminar y, cuáles fueron los parámetros examinados bajo los cuales fue tomada tal decisión, ello precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se viera afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación, toda vez que la reducción de personal, se constituye en un proceso muy delicado y de consecuencias generalmente perjudiciales para los funcionarios, por lo que cada uno de los requisitos debe ser intrínsecamente fundamentado, y no convertirse en una mera formalidad, que vaya en perjuicio del derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos.
En virtud de lo anterior y, para el presente caso, debe traerse a colación una vez más, lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, el cual dispone: “Artículo 119.- Las solicitudes de reducción de personal debidas a modificaciones de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros (…), con un resumen del expediente del funcionario. En caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministerio de adscripción”. De la norma transcrita se deduce, que para llevar a cabo la medida de reducción de personal en los Estados y sus respectivos entes de adscripción, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se exige la aprobación de la reducción de personal y, la obligación de remitir un resumen del expediente de cada uno de los funcionarios afectados por la medida. Sin embargo, en aquellos casos donde la reestructuración sea a nivel municipal, dicha aplicación debe adecuarse a la organización de los Poderes Públicos en esas entidades, es decir, obviamente no se le puede exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción por parte del Consejo de Ministros, sino que tal aprobación deberá realizarla un órgano que se equipare a éste, que será la Cámara Municipal. (Al efecto, véase sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictada el 12 de junio de 2.001, recaída en el expediente No. 99-21779).
Como se señaló en el acápite anterior, los procesos de reestructuración movidos por un cambio en la organización administrativa pueden conducir a una reducción del personal, con lo cual la Administración deberá establecer las razones que dieron lugar al referido proceso, y en qué medida los cargos que funcionan en el órgano un ente que sufre el proceso de reorganización, han perdido competencias, atribuciones y funciones. Los cargos representan una coraza que depositan en su interior un cúmulo específico de responsabilidades, asignaciones y tareas típicas, que permitirá definirlo y discriminarlo con respecto a otros. La asignación de los cargos dependerá del cumplimiento de un mínimo de requisitos exigidos, en torno a la instrucción, educación, conocimientos, habilidades y destrezas de la persona a ocuparlos.
Finalmente señala el criterio jurisprudencia antes citado que la reducción del personal en los procesos de reestructuración, se conciben dentro de una visión en retrospectiva inquiriendo la naturaleza y función del cargo, y las atribuciones encomendadas, y en qué medida ha perdido utilidad dentro del esquema organizacional y operativo del ente u órgano que sufrirá el proceso de reestructuración, evaluando la factibilidad que se desglosa a partir de las condiciones técnicas, científicas, económicas y sociales de un nuevo ambiente organizacional, en contraste con la cabida y mantenimiento de un cargo dentro un esquema otrora vigente.
Dentro de este orden de ideas, esta Juzgadora observa que la destitución de la recurrente fue en atención a la reestructuración ordenada por Acuerdo CM-003-2009 publicado en Gaceta Municipal el 14 de octubre de 2009 y la consecuente reducción de personal ordenada por la Resolución Nº 007-02-2009, sin embargo, no se evidencia en el expediente judicial que se haya seguido algún procedimiento para proceder a ello, aunado al hecho de que la Administración no consignó los antecedentes administrativos, el expediente administrativo, ni el informe técnico, así como el listado de los cargos afectados que justificase la medida de reducción implementada por el Organismo querellado, lo que indica que se vulneró los preceptos contenidos en el artículo 49 constitucional relacionados con el debido proceso (Art. 1º de la LOPA), al prescindir de los trámites previo que deben realizarse en los casos de reestructuración administrativa por reducción de personal, lo cual a su vez se subsume en los supuestos de nulidad contenido en el artículo 19.4 de la LOPA; por lo que forzosamente debe esta Juzgadora, declarar la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución de la recurrente por estar viciado de nulidad absoluta a tenor de lo previsto en el numeral 1º y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo. Así se decide.
Al respecto la Corte Contencioso administrativo, en sentencia Nº 2006-188 de fecha 14 de febrero de 2006 (caso: Alí Eleazar Duno contra el Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda), señaló que la presentación del expediente administrativo “constituye una carga procesal de la Administración, cuya omisión en principio y conforme a los argumentos que haya expuesto el querellante, acarrea consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión. Ello así, cabe resaltar que la falta de expediente administrativo impide el debido examen de la adecuación de las circunstancias fácticas que dieron lugar al acto administrativo impugnado, por lo que en principio ha de establecerse una presunción favorable a la pretensión del actor”. (Vid sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 692, de fecha 21 de mayo de 2002, caso: Aserca Airlines, C.A. vs. Ministerio de Infraestructura)”, como en el caso in comento.
Visto la declaratoria de nulidad del acto impugnado, se considera inoficioso pronunciarse sobre los demás presupuestos denunciados. En consecuencia, se declara NULA la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO ANZOATEGUI mediante la cual destituyen a la ciudadana GLADYS BLANCO GUZMAN del cargo de Secretaria Ejecutiva I. Se ordena la reincorporación de la accionante al cargo de Secretaria Ejecutiva I adscrita al Concejo Municipal del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui o a uno de igual o similar jerarquía y remuneración, asimismo se ordena la cancelación de su sueldo y demás beneficios dejados de percibir desde la fecha de su destitución hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que con el tiempo haya experimentado, salvo aquellas que impliquen la prestación efectiva del servicio, para lo cual se ordena realizar una experticia complementaria del fallo. Así se decide.
IV DISPOSITIVA
En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA: CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL incoado por la ciudadana GLADYS BLANCO GUZMAN, contra la Resolución Nº 008-2-2009 dictada en fecha 30 de noviembre de 2009 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO ANZOATEGUI, mediante la cual se destituye a la recurrente del cargo de Secretaria Ejecutiva I, en consecuencia se declara NULA la referida Resolución y se ordena la reincorporación de la recurrente al cargo de Secretaria Ejecutiva I adscrita al Concejo Municipal del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui o a uno de igual o similar jerarquía y remuneración, asimismo se ordena la cancelación de su sueldo y demás beneficios dejados de percibir desde la fecha de su destitución hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que con el tiempo haya experimentado, salvo aquellas que impliquen la prestación efectiva del servicio, a tales efectos se ordena realizar experticia complementaria del fallo, a los fines de determinar la cancelación de lo supra indicado.
Se ordena notificar al Síndico Procurador del Municipio Independencia del Estado Anzoátegui de la presente sentencia de conformidad con el artículo 153 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente sentencia en el índice copiador de sentencias.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, a los catorce (14) días del mes de octubre de 2011. Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
LA JUEZA TEMPORAL
NUBIA CÓRDOVA DE MOSQUEDA
LA SECRETARIA
ANNA FLORES FABRIS
En esta misma fecha se publica la sentencia, siendo las diez y cuarenta y cinco de la mañana, previo anuncio de Ley.
LA SECRETARIA
ANNA FLORES FABRIS
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