TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
JUZGADO SUPERIOR ESTADAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO MONAGAS CON COMPETENCIA
EN EL ESTADO DELTA AMACURO
Maturín, siete (7) de Junio de 2017
207º y 158º

ASUNTO: NP11-G-2017-000041

En fecha 31 de Mayo de 2017, se recibe por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Órgano Jurisdiccional, escrito contentivo de QUERELLA FUNCIONARIAL (Nulidad de Acto Administrativo), interpuesta por la ciudadana DANNELYS JOSEFINA MANZANO LAYA, titular de la Cédula de Identidad Nº V-15.904.962, debidamente asistida por el abogado Jonathan Cardozo Padrón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 258.592, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MONAGAS.
En la misma fecha, se le da entrada a la presente Querella Funcionarial.
I
DEL ASUNTO PLANTEADO

La parte querellante manifestó en su escrito libelar lo siguiente:

“El acto administrativo dictado por la (…) Gobernadora del Estado Monagas, es un acto que causa estado y agota la vía administrativa, lo cual se evidencia claramente del artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Las demás condiciones de admisibilidad previstas en los artículos 19 y 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, están cumplidas en el presente recurso, ya que como afectada directa tengo la legitimación activa necesaria, por ser la destinataria directa de los efectos particulares que se impugnan, habiendo sido, por tanto lesionado en mi interés personal, legítimo y directo, (…) el acto administrativo en cuestión me destituye del cargo, siendo el acto administrativo objeto de este recurso; y por último, el presente recurso no está prohibido en la Ley, y de ejercer dentro de término legalmente previsto. Se encuentran cumplidos los requisitos previstos en la Ley del estatuto de la Función Pública. (…) en la supuesta notificación del acto de destitución, no se cumplió con lo previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de los Procedimientos Administrativos y por ende dicha pretendida Notificación no tiene efecto legal alguno, y por ende no ha comenzado a computarse lapso legal alguno en el presente caso. (…) LA PRETENDIDA Y NULA NOTIFICACIÓN que me fuera realizada (…) la misma NO SEÑALA O INDICA LOS RECURSOS QUE PROCEDEN CON EXPRESIÓN DE LOS TÉRMINOS PARA EJERCERLOS Y DE LOS ÓRGANOS O TRIBUNALES ANTE LOS CUALES DEBAN INTERPONERSE. (…) la notificación que no contenga los recursos que contra el acto administrativo proceden, los términos para ejercerlos y los órganos o Tribunales antes los cuales deben interponerse, no surte efecto legal alguno siendo Nula de Nulidad Absoluta de conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y por ende no han comenzado a correr, el lapso de tres (3) meses, establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública y por ende el presente Recurso se presenta en tiempo hábil, (…)” (Mayúsculas y Negrillas propias del escrito)
Alega que, el derecho a la defensa, al debido proceso, y a la presunción de inocencia y a ser juzgada por los jueces naturales son derechos Constitucionales previstos en el artículo 49 (…) aplicables, no solo a los procedimientos judiciales sino también a los procesos administrativos. (…) sobre la violación de los Derechos Constitucionales (…) generados por el Acto administrativo objeto del presente Recurso (…) PRIMERO: Se viola el derecho a la defensa, al debido proceso, a la presunción de inocencia, por cuanto la administración pretende tomar como base y así lo recoge en el acto administrativo impugnado, el hecho de que estoy incursa en una averiguación de tipo penal por la presunta comisión de un hecho punible, procedimiento penal (…) que esta apenas iniciándose, (…) la administración, por el hecho de tener un procedimiento penal (…) determina y deja demostrado una causal de destitución, violándose entonces de manera fragrante y grosera los principios a la defensa, y al debido proceso, en el sentido, de que se vulnera la garantía constitucional de presunción de inocencia (…) SEGUNDO. (…) la responsabilidad Civil y la responsabilidad administrativa son diametralmente diferentes, (…) no pueden tener ni haber tenido nunca como base el hecho de estar sometida actualmente a una investigación de carácter penal por si solo no implica, ni la falta de probidad, ni mi culpabilidad (…) TERCERO: (…) pretende sustituir el proceso penal, (…) esta apenan iniciándose, y decidir en sede administrativa, sobre unos hechos, cuya competencia legal y constitucional, están asignada a la Jurisdicción penal, (…) CUARTO: (…) tengo el derecho Constitucional de ser tratada como inocente, principio (…) que no puede relajarse ni contravenirse, por los particulares ni por la administración.- ” (Mayúsculas, Negrillas y Subrayados propios del escrito)
Arguye, “VICIO DE INSCONTITUCIONALIDAD: está viciado de inconstitucionalidad, y por ende de nulidad absoluta por cuanto VIOLA DE MANERA DIRECTA, EL DERECHO A LA DEFENSA, AL DEBIDO PROCESO, A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por cuanto la administración pretende tomar como base y así lo recoge en el acto administrativo impugnado, el hecho de que estoy incursa en una averiguación de tipo penal por la presunta comisión de un hecho punible, VICIO DE FALSO SUPUESTO DE HECHO: (…) La causa constituye la razón justificadora del acto, es decir, el motivo o la base que lleva la administración a tomar una decisión determinada. Por lo tanto, para evitar que la actuación de la Administración sea arbitraria, la Ley obliga a la Administración a comprobar los hechos, es decir, no sólo debe constatar que dichos hechos existen o existieron, sino que debe probarlos y calificarlos adecuadamente.” (Mayúsculas, Negrillas y Subrayados propios del escrito)
Finalmente solicita que, “En virtud de todos los razonamientos antes expuestos y conformidad con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 8 del Pacto de San José aplicable según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, y de los artículos 92 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es por lo que formalmente solicito (…) PRIMERO: Con lugar el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial ejercido contra el Acto administrativo N° G-0051/2016, de fecha 17 de noviembre del 2016, dictado por la Gobernadora del Estado Monagas, que impuso la medida de destitución del cargo de Técnico Prehospitalario I, y en tal sentido nulo el acto administrativo objeto de impugnación. SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, este digno Tribunal declare la reincorporación al cargo que venía desempeñando (…) en tal sentido se me cancele los salarios dejados de percibir y todos los demás conceptos y beneficios derivados de la relación de trabajo funcionarial, desde la fecha en la cual fui destituida y durante el presente procedimiento, hasta el momento efectivo de mi reincorporación, (…) (Mayúsculas, Negrillas y Subrayados propios del escrito)
II
DE LA COMPETENCIA

La Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé en su artículo 93 numeral 1 lo siguiente:

“Articulo 93: Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley, en particular:
1: Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública.
…omissis…”

Así, estando involucrado en el recurso un derecho reconocido en la especialísima Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual deriva de la relación funcionarial que mantiene con la Gobernación del estado Monagas, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con competencia en el estado Delta Amacuro, se declara COMPETENTE para conocer de la presente querella. Así se establece.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA ADMISIBILIDAD

El presente recurso va dirigido a la declaratoria de nulidad de un acto que afirma la parte actora fue dictado por la Gobernadora del Estado Monagas identificado DAJ-0051-2016, de fecha 17 de noviembre de 2016, mediante el cual alega haber sido destituida de su cargo, al respecto, esta juzgadora considera pertinente, realizar una breve transcripción del acto administrativo del cual se pretende la nulidad, a los fines de formar mejor criterio:
“Esta Dirección de Asesoría Jurídica, vista la solicitud realizada, en cuanto a la procedencia o no de la aplicación de la sanción disciplinaria de destitución a la funcionaria DANNELYS JOSEFINA MANZANO LAYA, titular de la cédula de identidad N° V-15.904.962, quien ocupa el cago de TÉCNICO PRE HOSPITALARIO I, adscrita a la Dirección de Protección Civil y Administración de Desastres de la Gobernación del Estado Monagas, y una vez revisada y analizada la documentación inserta en el expediente administrativo disciplinario, sugiere, sin que comporte carácter vinculante, se considere PROCEDENTE, por cuanto en el procedimiento disciplinario seguido en su contra se evidenciaron probanzas suficientes por parte de la administración que la hace estar incursa en la causal que se le atribuye” (Subrayado de este Juzgado)

Ahora bien, lo anteriormente transcrito es el contenido parcial del acto impugnado en el presente recurso que corre inserto desde los folios 16 al 23 del presente expediente, que se verifica contiene la opinión de la Consultoría Jurídica de la Gobernación del Estado Monagas, suscrito por la abogada Rosalgia Padrino Salgado, de fecha 17 de noviembre de 2016, a través del cual se recomendó sin que fuera vinculante, aplicar la sanción disciplinaria de destitución a la hoy querellante.
En tal sentido, se extrae de la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en el expediente número AP42-R-2010-000692, lo siguiente:

“(…) el carácter de vinculante de la opinión de Consultoría Jurídica que hemos venido analizando (…) se encuentra supeditado a que expresamente lo establezca la norma, ya que, en caso de que no haya previsto el legislador que tal opinión de la consultoría jurídica tiene el carácter de vinculante, el funcionario competente para manifestar la voluntad de la Administración es libre de considerarla o simplemente dictar el acto administrativo sin seguir la misma línea prevista en la opinión”.

A tal efecto, es oportuno señalar que conforme al Titulo VI Capitulo III de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece el procedimiento disciplinario aplicable a los funcionarios públicos, específicamente en el artículo 89 numeral 7 estipula que el expediente se remitirá a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano, con la finalidad que opine sobre la procedencia o no de la destitución, así, la norma establece que el dictamen de la Consultoría Jurídica, no trasciende de ser una “opinión” para el caso en concreto, es decir, que en el procedimiento disciplinario de destitución previsto en el Capítulo III de la prenombrada Ley del Estatuto de la Función Pública, no evidencia este Juzgado que exista alguna norma que expresamente establezca el carácter de vinculante de la opinión de consultoría jurídica, y que la misma debe ser obligatoriamente seguida por el funcionario competente para dictar el acto administrativo sancionatorio, por lo que, en criterio de este Órgano Jurisdiccional, en los procedimientos administrativos sustanciados y decididos conforme a dicha ley, la autoridad competente tiene la libertad de adoptar la decisión conforme al dictamen de Consultoría Jurídica o disentir de la misma, y dictar el acto administrativo llegando a una conclusión distinta a la señalada en la referida consulta, acto que es menester acotar no se verifica en autos haya sido dictado por la autoridad competente, la Gobernadora del Estado Monagas, tal como es afirmado por la parte actora en el escrito de libelo.
Ahora bien, llama la atención de este Juzgado que el oficio N° DAJ-0051-2016 de fecha 17 de noviembre de 2016, contentivo de la opinión de la Consultoria Juridica (acto recurrido en el presente juicio), riela en copia simple en el presente expediente, no evidenciándose del mismo acuse de recibo por parte de la ciudadana Dannelys Josefina Manzano Laya, no señalándose en el escrito libelar tampoco en que fecha fue supuestamente notificada de este acto la hoy actora.
Así, es oportuno señalar vista la naturaleza del acto impugnado, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia dictada en fecha 16 de junio de 2005, (caso: sociedad mercantil Industrias iberia contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa) se pronunció respecto a la significación del acto administrativo señalando lo siguiente:
Ante la situación planteada, considera esta Sala que es menester efectuar un análisis en cuanto a la significación del acto administrativo; en tal sentido, es de observar que su definición legal se encuentra establecida en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que reza:
Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública.
Igualmente, tanto la doctrina más calificada en la materia, como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han definido a los actos administrativos-en términos generales-como: toda declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos que integran la Administración, en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria, los cuales producen efectos de derecho, generales o individuales en la esfera jurídica de los administrados; los cuales han sido clasificados generalmente por la doctrina de la siguiente manera: a) desde el punto de vista del procedimiento en: actos de trámites, actos firmes y actos de ejecución; b) por el alcance de sus efectos en: actos generales y actos particulares; c) por la amplitud de los poderes de la Administración en: actos reglados y actos discrecionales; d) desde el punto de vista del contenido en: admisiones, concesiones, autorizaciones y aprobaciones.
En lo que respecta a la primera de las clasificaciones, se puede considerar a los actos de trámite como aquellas decisiones de carácter previo, o conjunto de providencias preliminares que efectúa la Administración, tendientes a preparar el acto administrativo definitivo; en lo que respecta a los actos definitivos, son considerados como aquellas decisiones emitidas por el órgano competente sobre el fondo o sustancias de la cuestión que le ha sido planteada; en lo referente a los actos firmes, se sostiene que éstos serán los que han causado estado; es decir aquel que agota la vía administrativa y constituye la palabra final de la Administración sobre un problema determinado; mientras que los actos de ejecución, son los actos dictados para dar cumplimiento a un acto principal o definitivo.”

Con base a lo citado, en relación al acto que se pretende impugnar – opinión de la consultoria jurídica-, se debe acotar en el caso de autos, éste representa un acto que no causa estado o que no agota la vía administrativa, ya que el mismo no expresa una resolución o decisión definitiva, ya que los actos definitivos son todos aquellos que determinan la conclusión de un procedimiento con relación a un sujeto o particular cualquiera, prescindiendo, por tanto, de la idea de que pudiera proseguir respecto de otros, contra el cual se puede acudir al órgano jurisdiccional competente. Surge así una distinción fundamental entre los actos de trámite y los actos principales o definitivos, según el papel que el acto desempeña en un expediente o procedimiento, los primeros son, naturalmente, actos internos, y los segundos actos externos, siendo la opinión de la consultoria jurídica un acto interno de la Administración.
Expuesto lo anterior no cabe duda para este Sentenciadora que mal podría ser objeto de impugnación en sede jurisdiccional el acto contentivo de la opinión de la Directora de Asesoria Jurídica de la Gobernación del Estado Monagas contenido en al Oficio N° DAJ- 0051-2016, emanado de la Dirección de Asesoría Jurídica de la Gobernación del estado Monagas, de fecha 17 de noviembre de 2016, a través del cual se recomendó aplicar la sanción de destitución a la ciudadana Dannelys Josefina Manzano Laya, en consecuencia, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar la Improcedente in limine litis la presente querella funcionarial. Así se decide.
IV
DECISION

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en el estado Delta Amacuro, administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE IN LIMINE LITIS la presente Querella Funcionarial, interpuesta por la ciudadana DANNELYS JOSEFINA MANZANO LAYA, titular de la Cédula de Identidad Nº V-15.904.962, debidamente asistida por el abogado Jonathan Cardozo Padrón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 258.592, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MONAGAS.
Publíquese, Regístrese. Notifíquese a la parte actora.
Dada, firmada y sellada en la Sala de despacho del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en el estado Delta Amacuro, en Maturín, a los siete (7) días del mes de junio de Dos Mil Diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
La Jueza Provisoria,

Niljos Lovera Salazar
La Secretaria Accidental,

Naisa Salazar

En la misma fecha, siendo las nueve y cincuenta y nueve minutos de la mañana (9:59 a.m), se publicó y agregó la presente resolución a las actuaciones del expediente. De igual manera, se hizo su inserción en el Sistema Juris 2000 por parte de la ciudadana Jueza, así como su correspondiente publicación en el portal informático http://monagas.tsj.gov.ve/. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente. Conste.
La Secretaria Accidental,

Naisa Salazar
NLS/ns/ll.-